Budżet państwa

Budżet państwa – najwyższej rangi plan finansowy polityki państwa oraz narzędzie polityki społecznej, uwzględniające planowane dochody i wydatki państwa na następny rok budżetowy. Jako dochody uwzględnia się m.in.: wpływy z podatków pośrednich i bezpośrednich, dochody niepodatkowe (np. cła), dochody z prywatyzacji oraz dochody zagraniczne. Mianem wydatków określa się m.in. koszty dotacji, obsługi długu publicznego, obsługi strefy budżetowej, rozliczeń z bankami, subwencji dla gmin oraz rezerw ogólnych. Termin „budżet” pochodzi z łacińskiego bulga, oznaczającego skórzany mieszek przeznaczony do zbierania dochodów. Słowo to przyjęło się następnie w wielu językach (ang. budget, starofr. bougette, fr. la budget]. Dla historycznego rozwoju instytucji budżetu znaczenie miało kilka zdarzeń, które rozstrzygnęły o jej współczesnym kształcie, wśród których - poza oddzieleniem majątku publicznego od majątku królewskiego - wymienić należy rozwijanie stosunków towarowo-pieniężnych, parlamentaryzmu, funkcji socjalnych i gospodarczych państwa, rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych oraz procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie.

Pojęcie budżetu państwa

Budżet państwa można określić jako zestawienie dochodów i wydatków oraz rozchodów i przychodów państwa w pewnym okresie - najważniejszy plan finansowy państwa. Wymaga autoryzacji politycznej przez parlament i organy przedstawicielskie samorządu terytorialnego. Podstawą tworzenia budżetu jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków.

Budżet uwzględnia przychody i rozchody następujących instytucji

• sądów i trybunałów,
• administracji rządowej.

Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:

• ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,
• prawnym – pewien akt normatywny,
• technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.

Celem sporządzania budżetu jest racjonalizacja wydatków. Budżet stanowi podstawę finansowego planowania przedsięwzięć oraz dostarcza najważniejszych informacji potrzebnych do kontroli prowadzonej działalności.

Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który w Polsce pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.

Funkcje budżetu państwa

Funkcje ekonomiczne

• redystrybucyjna - budżet państwa, przejmując podatki, cła i inne opłaty od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dokonuje ich rozdziału pomiędzy inne podmioty, zarówno w wyniku transferów nieodpłatnych (renty, emerytury, pomoc publiczna, nieoprocentowane kredyty) jak i przez zakup dóbr i usług na rynku.
• stabilizacyjna - budżet łagodzi wahania cyklu koniunkturalnego i zapewnia zrównoważony wzrost gospodarki kapitalistycznej
• skarbowa - budżet przejmuje podatki, cła i inne opłaty
• alokacyjna - budżet służy rozmieszczeniu dóbr i usług w gospodarce, przez finansowanie inwestycji publicznych
• bodźcowa - przez redystrybucję dochodu budżet (zwłaszcza zakupy dóbr i usług, ale także dotacje i subwencje) stymuluje działalność podmiotów gospodarczych, podaż, popyt i ceny

Funkcje polityczne

• planowości - budżet jest planem finansowym państwa, do którego wykonania zobowiązana jest administracja
• kontrolna - umożliwienie kontroli nad władzą wykonawczą co do prawidłowego wykonywania budżetu
• polityczna - umożliwienie kontroli władzy wykonawczej przez ustawodawczą, gdyż budżet uchwalany jest w formie ustawy

Zasady budżetowe

• uprzedniości - uchwalenie budżetu przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego
• równowagi budżetowej - (tzw. złota zasada) dochód powinien pokrywać wydatki, w praktyce jest to trudne do zrealizowania
• roczności - budżet obejmuje rok (niekoniecznie kalendarzowy)
• zupełności - budżet dotyczy wszystkich dochodów i wydatków państwa
• jedności - budżet powinien być ujęty w jednym zestawieniu
• jawności - budżet powinien być ogólnodostępny

Klasyczne zasady budżetowe

• Zasada jedności formalnej - zgodnie z którą w jednym czasie w jednym państwie może istnieć tylko jeden budżet, gdyż tylko w takiej sytuacji możliwe jest sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce przeczy tej zasadzie istnienie parabudżetów, jakimi są fundusze celowe.
• Zasada jedności materialnej - postuluje, aby wszystkie dochody wpływały do jednego budżetu i z niego finansowane były wszystkie wydatki. Wyklucza to możliwość związania określonego wydatku z konkretnym źródłem dochodu, jak to było np. w przypadku podatku drogowego.

Zasady powyższe nie są zachowane w żadnym państwie.

• Zasada powszechności - wszystkie podmioty gospodarki publicznej powinny być powiązane z budżetem albo metodą finansowania brutto (bezpośrednio) albo netto (pośrednio).
• Zasada zupełności (ustrojowo-konstytucyjna) - określa udział państwa w gospodarce (teoretycznie rozwiązanie tego problemu nie istnieje). Istnieją tutaj dwa podejścia:
  • podejście klasyczne - zakłada, że zasada zupełności zachowana jest wówczas, gdy wszelka działalność gospodarcza państwa znajduje swoje odzwierciedlenie w budżecie. Takie ujęcie problemu dopuszcza jedynie finansowanie bezpośrednie, a więc budżetowanie brutto. Wszystkie dochody i wydatki jednostek budżetowych ujmowane są wówczas w planie budżetowym jako dochody i wydatki budżetu;
  • podejście modernistyczne - uznaje zasadę zupełności budżetowej za spełnioną, jeśli jednostki sektora publicznego mają jakiekolwiek powiązanie z budżetem państwa. Jest to tzw. finansowanie budżetowe pośrednie lub budżetowanie netto. Jednostki budżetowe rozliczają się wówczas z budżetem według salda debetowego lub kredytowego, dotyczącego zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków zgromadzonych na wydzielonym rachunku dochodów własnych.

Zasady techniczno-budżetowe

• Zasada równowagi - postulat, aby kwota planowanych wydatków znalazła pełne pokrycie w przewidywanych dochodach, co sprowadza się do bilansowania budżetu w taki sposób, aby nie generował on deficytu budżetowego.
• Zasada dualizmu budżetowego - postuluje opracowywanie, poza budżetem operacyjnym (obowiązującym w cyklach rocznych), budżetu majątkowego w cyklach dwu- lub trzyletnich. Zasada w Polsce nie jest realizowana.
• Zasada szczegółowości - wydatki i dochody budżetu powinny być ujęte ze stosowną szczegółowością, związaną z określeniem zakresu swobody władzy wykonawczej. Celem realizacji tej zasady jest ograniczenie możliwości nadinterpretacji i nadużyć w trakcie wykonywania budżetu. Zasada ma związek z klasyfikacją budżetową.
• Zasada operatywności - budżet wymaga opracowania w układzie podmiotowym, co oznacza wskazanie zadań zarówno w zakresie gromadzenia dochodów, jak i realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.
• Zasada przejrzystości - budżet powinien być przedstawiony Parlamentowi i społeczeństwu w możliwie przejrzystym układzie, spopularyzowany w środkach masowego przekazu, ułatwiając przez to ocenę jego wykonania.
• Zasada jawności - postuluje jawność procesu przygotowywania, uchwalania, realizacji i kontroli budżetu. Zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie z jej realizacji mają być ogłaszane w sposób ogólnodostępny (Dziennik Ustaw).
• Zasada gospodarności (bywa nazywana zasadą racjonalności) - wymaga racjonalnego, czyli oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych - niestety jest to jedynie postulat.
• Zasada realności - postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków (część doktryny tej zasady nie uznaje).
• Zasada jednoroczności (zasada rygoru budżetowego) - zasada, przyjmująca coroczność, periodyczność budżetu.
• Zasada uprzedniości - zasada uchwalenia budżetu przed terminem jego obowiązywania, a więc przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Od zasady tej istnieją pewne odstępstwa:
  • prerogacja budżetowa - przedłużenie ważności budżetu ubiegłorocznego na pewien okres roku następnego,
  • prowizorium budżetowe - skrócona wersja ustawy budżetowej,
  • funkcjonowanie gospodarki budżetowej w oparciu o projekt budżetu.

Polskie prawo dopuszcza jedynie prowizorium jako odstępstwo od zasady uprzedniości.

Budżet państwa a ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa jest pojęciem szerszym. Budżet jest jednym, ale nie jedynym załącznikiem do ustawy. Załącznikami są np. zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych. Ustawa budżetowa zawiera więc budżet i inne plany finansowe. Budżet jest podstawowym planem, za pośrednictwem którego dokonuje się znaczącej kwoty wydatków.

Klasyfikacja dochodów budżetowych

Bezzwrotne:

• podatki
• cła
• czynsze

Zwrotne:

• kredyty
• pożyczki
• weksle
• obligacje

Klasyfikacja wydatków budżetowych

Klasyfikacja według działów:^{[potrzebne źródło]}

• rolnictwo
• nauka
• oświata i wychowanie
• szkolnictwo wyższe
• ochrona zdrowia
• opieka społeczna
• administracja publiczna
• wymiar sprawiedliwości
• urzędy naczelnych organów władzy
• ubezpieczenia społeczne
• obrona narodowa
• bezpieczeństwo publiczne

Klasyfikacja według przeznaczenia:^{[potrzebne źródło]}

• dotacje do podmiotów gospodarczych
• dotacje do gospodarstw komunalnych i mieszkalnictwa
• ubezpieczenia społeczne
• obsługa długu krajowego
• obsługa zadłużenia zagranicznego
• subwencje dla gmin
• wydatki bieżące jednostek budżetowych
• wydatki inwestycyjne

Finansowanie wydatków

Wydatki mogą być finansowane z:

1) podatkami (przy zrównoważonym budżecie) Według twierdzenia Haavelma (o zrównoważonym budżecie)- wzrost wydatków państwa o 1 £, który finansowany jest przez taki sam wzrost podatków, zwiększa dochód o 1 £. Oznacza to, że każdy cel dotyczący dochodu można zrealizować bez konieczności zwiększania deficytu budżetowego

2) za pomocą deficytu Wydatki finansowane deficytem zazwyczaj bardziej stymulują dochód i zatrudnienie. W ramach tego sposobu wyróżnia się:

• finansowanie przez kreację dodatkowej bazy monetarnej

Jeśli jest dokonywane w drodze bezpośredniego drukowania pieniądza- praktycznie nie powoduje kosztów, generuje natomiast minimalne koszty- gdy dokonuje się go za pośrednictwem porozumień między rządem a bankiem centralnym, które ustalają stopę procentową na poziomie niższym od rynkowego

• finansowanie za pośrednictwem emisji obligacji państwowych

Ten sposób jest bardziej kosztowny. Pozostawia bazę monetarną na niezmienionym poziomie i powoduje wzrost stóp procentowych. Jego skutkiem jest wypieranie przez wydatki państwa inwestycji prywatnych.

Literatura

• Andrzej Borodo, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń 2005, ISBN 83-7285-253-7.
• Andrzej Gomułowicz, Jerzy Małecki, Polskie prawo finansowe, Lexis Nexis, 2006, ISBN 83-7334-585-X.
• Zbigniew Ofiarski ,Piotr Nowicki, Prawo finansowe, C.H. Beck, ISBN 83-7483-506-0.
• Acocella Nicola, Zasady polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2002
• Ludmiła Lipiec-Warzecha, "Komentarz do art. 95 ustawy o finansach publicznych", SIP LEX 2007
• Prawo finansowe, red. E. Chojna-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2007

Zobacz też

• prawo finansowe
• prawo gospodarcze
• stopa redystrybucji budżetu
• procedura budżetowa w Polsce