Dodaj tę stronę do książki
Pokaż książkę (0 stron)
Proponowane stronyInflacja prawa (inflacja legislacyjna, nadregulacja) – potoczna nazwa negatywnego zjawiska w procesie legislacji polegającego na tworzeniu nadmiernej ilości prawa, niewspółmiernej w stosunku do rzeczywistych potrzeb, zbytniej szczegółowości przepisów oraz nadregulacji[1][2][3][4][5].
Nazwa jest analogią do inflacji ekonomicznej, w której zwiększenie ilości pieniądza bez pokrycia zmniejsza jego wartość. Inflacja prawa nie zmniejsza jego siły oddziaływania, ale zmniejsza jego efektywność jako zbioru norm ułatwiających funkcjonowanie społeczeństwa.
| „ |
Nadprodukcja aktów prawnych (inflacja legislacyjna) [występuje] jako skutek podejścia "zawsze regulować”. Pomimo, iż liczba ustaw przyjmowanych rocznie w Polsce od 2001 do 2007 r. zmniejszała się, to w 2008 r. nastąpiło zintensyfikowanie działalności legislacyjnej. Powstaje pytanie czy liczba aktów prawnych odzwierciedla liczbę problemów społeczno-gospodarczych zidentyfikowanych przez rząd i czy w każdym przypadku zidentyfikowany problem należało rozwiązywać przez przyjęcie aktu prawnego. |
” |
| — Ministerstwo Gospodarki[6] | ||
Inflacja prawa ma szereg niekorzystnych konsekwencji, takich jak niespójność przepisów, rozmycie odpowiedzialności za ich wprowadzanie, uznaniowość w interpretacji[7][8], formalizm[9], konieczność częstych nowelizacji[10], rozrost biurokracji[11] oraz częste uchylanie przepisów przez wyższe instancje[12][13][14][15].
Na przykład NIK w raporcie poświęconym egzekucji podatku dochodowego w 2010 zauważył, że "częste zmiany przepisów i aktualizacje formularzy podatkowych powodują popełnianie przez podatników błędów, których skutkiem są liczne korekty zeznań i zwiększenie obciążenia pracą urzędów". NIK wnioskował wówczas także o stabilizację przepisów podatkowych zauważając, że "Od 1991 r. ponad 100 razy dokonywano zmian w ustawie o PIT"[16]. Inną powszechną praktyką jest tzw. prawo powielaczowe czyli niepublikowane, wewnętrzne interpretacje, okólniki i wytyczne, o wątpliwej podstawie prawnej, które jednak wywierają realny wpływ na praktykę funkcjonowania administracji publicznej[17].
NIK w wyniku analizy decyzji skarbowych z lat 2008-2010 stwierdziła znaczną liczbę decyzji błędnych, skutkujących uchyleniami w instytucjach odwoławczych oraz koniecznością wypłacania odszkodowań przez Skarb Państwa. Według NIK istotną przyczyną są chaotyczne i niestabilne przepisy podatkowe, które powodują podejmowanie błędnych decyzji tak przez kontrolowanych jak i przez kontrolujących[18]. Równocześnie w pierwszych dwóch kwartałach 2011 roku ustawodawca wprowadził ponad 40 zmian w przepisach o podatku VAT[19].
Równocześnie dodatkowe regulacje wprowadzane bez zapewnienia środków wystarczających do ich sprawnej egzekucji skutkują wieloletnimi zaległościami w procedowaniu spraw urzędowych[20].
| „ |
Zbyt skomplikowane i niezrozumiałe prawo jest wymieniane w sondażach publicznych jako bariera do rozpoczynania działalności gospodarczej. Jeżeli już uda się przebrnąć przez labirynt formalności okazuje się, że często prawo nakłada na przedsiębiorców nadmierne obowiązki, powodując po ich stronie nieuzasadnione koszty. |
” |
| — Ministerstwo Gospodarki, "Reforma regulacji", 2009[21] | ||
Polski Sąd Najwyższy w podsumowaniu pracy za 2008 rok skomentował prawo przedstawiane mu do oceny jako "coraz bardziej rozbudowane i różnorodne, a jednocześnie zmienne, niejasne, pełne luk i wątpliwości oraz o niskiej jakości formalnej oraz merytorycznej"[22]. Negatywną ocenę jakości polskiego prawa Sąd Najwyższy powtórzył w raporcie w 2010 roku[23].
Przeprowadzona w 2010 roku analiza 129 ustaw wskazała 148 różnych form reglamentacji działalności gospodarczej w postaci koncesji, licencji, wpisów do rejestrów, zezwoleń i pozwoleń. Łączny roczny koszt tych regulacji dla przedsiębiorców i obywateli został oszacowany na 133 mln zł, podczas gdy korzyści dla budżetu dzięki nim uzyskiwane – ok. 8 mln zł[24]. W VI kadencji Sejmu uchwalone zostały 953 ustawy, z czego 70% stanowiły nowelizacje istniejących aktów prawnych, w tym 17 zmian kodeksu karnego[25].
Jako przykłady negatywnych skutków niskiej jakości stanowionego prawa wskazywane są wątpliwości w interpretacji przepisów dotyczących opodatkowania ubezpieczeń medycznych[26] czy zawieszenia działalności gospodarczej w ZUS[27]. Także w ocenie Ministerstwa Finansów to właśnie chaotyczna i nieracjonalnie prowadzona legislacja była główną przyczyną spraw JTT, Optimusa i Romana Kluski, które stały się symbolem bezpodstawnych represji organów państwowych wobec przedsięborców[28]. Jako przykłady legislacji prowadzonej w sposób nietransparentny, budzący podejrzenia korupcji i sprzeczny z zasadami państwa prawa wymienia się ustawę hazardową (przyczyna wybuchu afery hazardowej)[29], ustawę o kierujących pojazdami[30], rozporządzenia regulujące rynek górniczy[31], przepisy dotyczące telepracy[32], ustawę o radiofonii i telewizji z 2002 roku (słynne ...lub czasopisma), ustawę o refundacji leków z 2011 roku[33].
Niespójne prawo podatkowe generuje również znaczne koszty bezpośrednie i pośrednie związane z jego interpretacją. W 2009 roku urzędy skarbowe wydały łącznie 30 tys. indywidualnych interpretacji podatkowych. Bezpośredni koszt funkcjonowania biur Krajowej Informacji Podatkowej wyniósł w tym roku 30 mln zł[34]. Równocześnie nadal zdarzają się wzajemnie sprzeczne interpretacje tych samych przepisów[35], a także interpretacje skutkujące praktycznym naruszeniem zasady lex retro non agit[36][37].
Według prof. Marka Zubika w polskiej legislacji "od dłuższego czasu przywiązuje się nadmierną wagę do stanowienia prawa jako mechanizmu regulacji stosunków społecznych", pomijając wcześniejszą analizę problemu i ocenę racjonalności różnych rozwiązań (ocena skutków regulacji)[38]. Według prezydenta Bronisława Komorowskiego "zła ocena sposobu stanowienia prawa odbija się na zaufaniu do państwa i systemu demokratycznego"[39].
W 2012 roku grupa ekspertów z Uczelni Vistula opublikowała raport "Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce" stanowiący jedną z najobszerniejszych analiz patologii procesu stanowienia prawa[40].
Już z I wieku n.e. pochodzi znana sentencja Tacyta opisująca zjawisko inflacji prawa:
| „ |
im większy nieład w państwie, tym liczniejsze ustawy |
” |
| — Tacyt[41] | ||
